La cooperación bilateral

La cooperación bilateral reembolsable

Manuel Iglesia-Caruncho la define como “préstamos concesionales que los gobiernos de los países donantes otrogan a gobiernos o instituciones públicas de los países beneficiarios de la ayuda con el fin de financiar determinados proyectos en sectores productivos, aunque también se utilizan para el sector social”. Estos créditos se conceden en muchas ocasiones por parte de los países desarrollados con la condición de conseguir una situación ventajosa para sus exportaciones, a lo que se denomina ayuda ligada.

Es un tema que ha dado mucho que hablar, ya que estos créditos se computan entre los instrumentos de la cooperación bilateral en determinados Estados, por lo que su carácter ligado compone un asunto controvertido. Si bien, estos han sido desaconsejados por organismos como el CAD, dependiente de la OCDE, que promueve su minimización. Y es que este tipo de créditos, además de alimentar la competencia desleal entre los países industrializados, pueden perjudicar a los propios receptores, como en el caso de que se establezcan sobreprecios. Esto ha provocado que se vayan estableciendo reformas a nivel internacional que permitan ir acotando las ayudas que responden al perfil de concesional y ligado.

En el caso de nuestro país la ayuda ligada se ha gestionado tradicionalmente a través de los denominados “créditos FAD”, que son préstamos blandos destinados a favorecer exportaciones españolas y que requieren devolución, si bien ésta es ventajosa. La gestión, administración, seguimiento y evaluación del FAD corresponde al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través de la Secretaría de Estado de Turismo y Comercio. Obtienen sus fondos de los Presupuestos generales del Estado y de los reembolsos de los préstamos, así como de los intereses y comisiones que generan.

Los Fondos de Ayuda al Desarrollo se vienen otorgando como créditos a países con dificultades económicas, pero al otorgar mejores condiciones que las que proporciona el mercado, se han computado como Ayuda Oficial al Desarrollo. Este tipo de préstamos tienen carácter comercial y se han establecido para abrir mercados con el Sur con la intención de potenciar la venta de determinados productos estratégicos en los países receptores de fondos. El hecho de que sean contabilizados como AOD ha generado un gran debate, ya que éstos nos benefician ayudando a las exportaciones nacionales y favoreciendo la internacionalización de la economía española; pero generan del mismo modo una deuda externa en los países a los que se destinan y que normalmente ya se encuentran en situaciones complicadas. Por eso desde diferentes sectores se ha hecho una valoración ética, que considera reprochable que España favorezca su internacionalización a costa debilitar a países que están en situaciones económicas ya precarias al contraerse la deuda. Y si estos créditos están ligados a la adquisición de bienes y servicios españoles, no se entiende que computen como AOD.

Si bien, en los últimos años se ha entendido que estos créditos son un importante generador de deuda externa para el país receptor, por lo que se ha intentado una regulación que permita su paulatina disminución.

La cooperación bilateral no reembolsable

Manuel Iglesia-Caruncho define este tipo de ayudas como “las transferencias realizadas en efectivo o en bienes y/o servicios respecto a los cuales el beneficiario no contrae ninguna deuda legal”. Entre la cooperación bilateral no reembolsable cita la ayuda alimentaria, la ayuda de emergencia, los proyectos y programas,...

Asimismo, distingue entre tres agentes de la cooperación bilateral:

1.La Administración central, que es dependiente del Estado y se gestiona sobre todo a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y el de Economía y Hacienda, existiendo generalmente una agencia de cooperación para el desarrollo.

En el caso español ésta recibe el nombre de Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECI) y es dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores a través de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI). Es la gestora principal de la cooperación para el desarrollo en nuestro país y, según su Estatuto, su objetivo es el del “fomento, la gestión y la ejecución de las políticas públicas de cooperación internacional para el desarrollo, dirigidas a la lucha contra la pobreza y la consecución de un desarrollo humano sostenible en los países en desarrollo, particularmente los recogidos en el Plan Director en vigor cada cuatro años”. Establece como principal finalidad la lucha contra la pobreza, siendo la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio el referente fundamental para la política española de cooperación internacional.

2.Las “administraciones territoriales distintas al Estado central”.

En el caso español la denominada cooperación descentralizada se lleva a cabo por parte de las Comunidades Autónomas y las entidades locales (municipios, comarcas,...). Este tipo de cooperación se ha desarrollado ampliamente en los últimos años con la aprobación de leyes de cooperación y planes por parte de los parlamentos autonómicos. Incluso se han creado Agencias de Cooperación autonómicas.

3.Las ONGD, que son asociaciones sin ánimo de lucro que tienen como objetivo el impulso de actuaciones destinadas a trabajar para el desarrollo de determinados países o sectores. Estas canalizan en todos los países del CAD una cantidad importante de Ayuda Oficial al Desarrollo, reservándose hoy en día un papel fundamental en el ámbito de la cooperación al desarrollo.

En el caso español, Lorena Moro señala que las ONGD se pueden servir de recursos públicos (Estado, CCAA,...), recursos privados (empresas, ciudadanos,..) o recursos propios (socios, actividades,...) para el desempeño de su labor. Si bien, los primeros van adquiriendo cada día más importancia, ya tengan su origen en el ámbito de la cooperación estatal, de la descentralizada o de la Unión Europea.


Caso español

Como hemos dicho, las líneas generales de la cooperación, tanto desde la comunidad internacional como desde el propio Estado español, llaman a un intento de minimizar los fondos de carácter concesional y ligado, al mismo tiempo que tratan de incrementar el porcentaje de ayuda bilateral no reembolsable.

En relación con lo primero, el pasado 6 de noviembre fueron aprobados por el Consejo de Ministros los Proyectos de Ley de reforma del controvertido Fondo de Ayuda al Desarrollo. De este modo, el gobierno socialista pretende dividir los antiguos créditos FAD en dos nuevas herramientas:

El Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), que gestionará del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y estará dedicado exclusivamente a erradicar la pobreza y “no tendrá carácter ligado, tal y como recomienda el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE”.
El Fondo para la Internacionalización de las Empresas (FIEM), bajo el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, para el financiamiento de las empresas españolas que les permita expandirse hacia los países del Sur.

Además, se ha adquirido el compromiso de que sólo del FONPRODE compute como AOD en los próximos años.

Las novedades que se introducen siguen viéndose insuficientes por parte de determinados sectores, que ven en la reforma un intento de “salir del paso” o un “maquillaje”, exento de la enorme trascendencia que era esperada de un cambio capaz de hacer frente a más 30 años de créditos ligados.

Respecto a lo segundo, se entiende que la cooperación española, se dirige sobre todo a la erradicación de la pobreza, entendida esta por el MAEC como “no sólo como la necesidad de superar la carencia de ingresos y bienes, sino también como la de ampliar los derechos, oportunidades y capacidades de la población más desfavorecida”.

En la actualidad española se pretende alcanzar la codiciada cifra del 0,7% del PIB en concepto de AOD, lo que constituye otro de los compromisos adquiridos por el actual gobierno socialista en materia de cooperación. Según lo afirmado por la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Soraya Rodríguez, si bien este año se incrementará en menor medida el porcentaje de AOD debido a la crisis que padecemos, se seguiría manteniendo el cometido de la conquista del 0,7% en el ciclo 2009-2012. Este objetivo está recogido en el Plan Director de la Cooperación Española, que toma como referencia la Declaración del Milenio y otros acuerdos que derivan de las Cumbres de Naciones Unidas.

Respecto al volumen y distribución de la AOD en el próximo período de 2009-2012, en el Plan Director del 2009-2012 se contemplaba alcanzar como objetivo intermedio un porcentaje del 0,56% AOD/RNB en el año 2010, para lograr conseguir, como meta final, conquistar el 0,7% al final de período (2012). Esto será imposible, como esta semana misma ha reconocido el gobierno, ya que el último plan de austeridad afecta en una reducción de 600 millones de euros en la Ayuda Oficial al Desarrollo, un plan “dífícil”, pero “necesario” según la Secretaria de Estado de Cooperación.

Los ámbitos que se señalan como estratégicos son el de Investigación y Desarrollo Humano y para los estudios sobre el Desarrollo, el fortalecimiento de capacidades institucionales y humanas y los proyectos de Educación para el Desarrollo. Respecto a las prioridades sectoriales, la AOD se dedicará sobre todo a la dotación de servicios sociales básicos, a programas de género y salud reproductiva, al desarrollo rural y la lucha contra el hambre; así como al Fondo de Agua.

Respecto a las principales regiones de actuación, América Latina y el Mediterráneo continúan recibiendo una actuación prioritaria en el ámbito de la cooperación. En el Plan Director 2009-2012 se prevé que los países que conforman los grupos A y B (recogidos en la clasificación que el propio Plan realiza como prioridades geográficas), concentren el 2/3 y el 1/5 de la ayuda respectivamente, para lograr abarcar en 2012 un porcentaje de 85% de la AOD geográficamente especificable. Por su parte, desde el MAEC se espera una apuesta global más firme hacia áreas como el África Subsahariana.

Aparte de la formulación y la planificación de las políticas de cooperación española, la Secretaría de Estado también se encarga del seguimiento y la evaluación de la política española de cooperación para el desarrollo internacional con el fin de asegurarse del buen cumplimiento de los programas que a este respecto se han puesto en marcha desde el Gobierno.

Fuente: IGLESIA CARUNCHO M., El impacto económico y social de la cooperación para el desarrollo, Madrid: Instituto universitario de Desarrollo y Cooperación, 2005